Lección X. La ley orgánica
Introducción y orígenes del concepto
La ley orgánica es una categoría normativa peculiar del constitucionalismo español (art. 81 CE), sin equivalente exacto en otros ordenamientos comparados (aunque inspirada parcialmente en las lois organiques francesas), introducida en la Constitución de 1978 para dotar de una garantía reforzada a determinadas materias especialmente sensibles.
La razón de su presencia en la Constitución española
Su introducción responde al contexto de la Transición: exigir un consenso político amplio (mayoría absoluta) para regular materias de especial trascendencia (derechos fundamentales, Estatutos de Autonomía) ofrecía garantías de estabilidad frente a mayorías simples coyunturales.
El concepto de ley orgánica en la Constitución
- Criterio material: conforme al art. 81.1 CE, son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas (Sección 1ª, Capítulo II, Título I), las que aprueben los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general, y las demás previstas expresamente en la Constitución.
- Criterio formal y el rango de las leyes orgánicas: se discute si la ley orgánica tiene un rango jerárquicamente superior a la ley ordinaria, o si, por el contrario, ambas tienen el mismo rango (formal) y se relacionan más bien por el principio de competencia (cada una regula las materias que tiene reservadas, no pudiendo invadirse mutuamente). Esta segunda tesis es la dominante en la doctrina y jurisprudencia constitucional actuales.
La difusa doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ley orgánica
El Tribunal Constitucional ha ido perfilando, con cierta falta de uniformidad, los criterios para determinar qué materias exigen realmente ley orgánica (interpretación restrictiva de la reserva, para no petrificar en exceso el ordenamiento) y cómo tratar las llamadas “leyes orgánicas parcialmente orgánicas” (que contienen preceptos de naturaleza orgánica junto a otros meramente ordinarios).
El ámbito reservado a las leyes orgánicas
- La terminología “reserva de ley orgánica”: designa el conjunto de materias que, conforme al art. 81 CE y a otras previsiones constitucionales dispersas, solo pueden regularse mediante este tipo especial de ley.
- Materias propias de ley orgánica: desarrollo de derechos fundamentales, Estatutos de Autonomía, régimen electoral general, y otras expresamente tasadas (p. ej., la que regula el Tribunal Constitucional, la que autoriza la cesión de competencias del art. 93 CE).
La relación entre la ley orgánica y otros tipos de normas
- Ley orgánica y ley ordinaria: relación de competencia, no de jerarquía (según la tesis dominante).
- Ley orgánica y leyes autonómicas: las CC. AA. no pueden aprobar leyes orgánicas (reservadas al Estado), aunque sus Estatutos deban aprobarse, precisamente, mediante este tipo de ley estatal.
- Ley orgánica, legislación delegada y decretos-leyes: las materias reservadas a ley orgánica no pueden regularse mediante decreto legislativo ni decreto-ley (art. 82.1 y 86.1 CE, ver Lecciones XI y XII).
- Ley orgánica y reglamento: el reglamento no puede regular materias reservadas a ley orgánica.
Remisión al procedimiento de elaboración
Se remite al estudio del procedimiento específico de aprobación de las leyes orgánicas (que exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto, art. 81.2 CE), materia de asignaturas posteriores.
Ejemplo práctico
El Gobierno no podría regular mediante decreto-ley (aunque concurriera una situación de extraordinaria y urgente necesidad) una modificación sustancial del derecho de huelga (derecho fundamental del art. 28.2 CE), porque esa materia está reservada a ley orgánica (art. 81.1 CE), y el propio art. 86.1 CE excluye expresamente esta reserva del ámbito posible de los decretos-leyes: este ejemplo ilustra la función de garantía reforzada que cumple la reserva de ley orgánica.
Ideas clave
- Ley orgánica (art. 81 CE): materias reservadas incluyen desarrollo de derechos fundamentales, Estatutos de Autonomía y régimen electoral general; exige mayoría absoluta en votación final de conjunto (art. 81.2 CE).
- Relación con la ley ordinaria: principio de competencia (no de jerarquía), según la tesis dominante del TC.
- Las materias de ley orgánica quedan excluidas de la delegación legislativa (decreto legislativo) y del decreto-ley.